Manchette

Exercice de la maitrise d’ouvrage communal dans le secteur de l’eau : De l’apprentissage aux acquis

Laissées à elles-mêmes au lendemain de leur installation, les communes n’ont pu guère exercer la maîtrise d’ouvrage dans le secteur de l’eau conformément aux dispositions des lois sur la décentralisation. Edifiés par les programmes de renforcement de capacités de certains partenaires qui ont décidés de les accompagner, les acteurs communaux sont passés de l’apprentissage à la pratique. Aujourd’hui, les acquis sont nombreux et, les communes sont dorénavant mieux préparées à exercer pleinement leurs compétences.

« Nous avons beaucoup appris et nos cadres et agents savent aujourd’hui faire le montage des Dossiers d’Appels d’Offres et suivre le processus de passation de marchés ». Cette déclaration du maire de Bopa, Paul Hounkpè, traduit bien l’appropriation par les communes, de leur rôle de maître d’ouvrage. Une appropriation que confirme Guillaume Houinato, chef antenne Mono /Couffo de Protos, une ONG qui accompagne les communes à l’exercice de la maitrise d’ouvrage depuis la mise en œuvre de la décentralisation. « Les communes maîtrisent aujourd’hui le cadre théorique du processus et au niveau technique, les cadres et agents des mairies savent élaborer beaucoup de dossiers », soutient-il.
Si aujourd’hui, les acteurs communaux se félicitent d’avoir réalisé un grand pas dans l’exercice de la maîtrise d’ouvrage, ils viennent pourtant de loin. Car, jetées en pâture au lendemain de la décentralisation rendue effective en 2002, les communes n’avaient pas les compétences ni les ressources, pour gérer à bien les compétences transférées. Avec un personnel peu qualifié (94% des 4000 agents territoriaux étaient des agents d’exécution), l’exercice de la maîtrise d’ouvrage dans le secteur de l’eau relevait d’un grand défi.
Ainsi, face à une réforme en marche marquée par l’installation effective des exécutifs communaux, les partenaires techniques et financiers vont voler au secours des communes.
Dans le secteur de l’eau et par rapport à l’appui à la maîtrise d’ouvrage communale, l’ONG belge Protos s’est illustrée dans l’accompagnement des nouveaux acteurs communaux. L’expérience qui a démarré en 1999 avec le programme « Hydraulique et Assainissement en Appui au Développement Institutionnel (HAADI) et qui s’est poursuivie plus tard avec d’autres programmes dont le Projet d’Appui à la Gestion des Ressources en Eau Locale (PAGIREL) a favorisé l’apprentissage et permis aux communes, d’exercer leurs rôles de maîtres d’ouvrage. Acteurs de premier plan dans le dispositif mis en place par l’ONG pionnière Protos, les communes bénéficiaires ont enregistré beaucoup d’acquis. « Aujourd’hui, des compétences existent dans nos communes », confie Rémi Houézé, Chef du service Développement local et Planification à la mairie d’Athiémé. Fort de cette expérience enrichissante, le chef service technique de Dogbo qui va plus loin et indique : « Si les autres partenaires nous transfèrent les ressources, on ne va pas nous casser la tête pour conduire le processus de maitrise d’ouvrage ».

Le Renforcement des capacités des acteurs, la clé du succès de l’accompagnement

La longue marche des communes vers l’exercice par elles-mêmes, de la maitrise d’ouvrage s’est reposée sur un vaste programme de renforcement des capacités des acteurs. Des décideurs aux cadres et agents techniques d’exécution, tous les acteurs intervenant dans la chaîne du montage des dossiers d’appels d’offres ou du processus de passation des marchés ont été nourris par plusieurs sessions de formation. Elaboration des Termes de référence et des Dossiers d’Appels d’Offres (DAO), appropriation des outils de suivi/évaluation, suivi des cahiers de charges des ONG d’intermédiation sociale…, les thématiques développées par les partenaires (Protos, SNV et autres), ont conduit à asseoir des administrations locales à même de conduire le processus. Au terme de ces différentes sessions de formation, les communes édifiées ont commencé par jouer les premiers rôles. C’est le cas à Dogbo où le Chef du service technique de la mairie, Dominique Ballo, témoigne que l’exercice de la maitrise d’ouvrage est assuré par la commune. Il nous décrit le processus : « Pour le processus d’identification des localités d’intervention, cela se fait au niveau du conseil communal. Lorsque les demandes sont enregistrées au niveau communal et la liste des localités retenues, nous allons au Service de l’Eau pour vérifier si ces localités n’ont pas déjà été pris en compte par un autre projet, afin d’éviter le double emploi ».
A l’étape de la réalisation des infrastructures, la commune est encore au centre de l’intervention. Dominique Ballo poursuit : « la détermination de la nature de l’ouvrage, l’élaboration des avis d’appel d’offres, l’évaluation des offres et la prononciation de l’adjudication, la contractualisation et le suivi de la réalisation des ouvrages se fait par la commune ». Les services déconcentrés de l’Etat sont sollicités pour s’assurer de la conformité des différentes opérations avec les stratégies sectorielles. L’intervention des bailleurs dans le processus consiste aujourd’hui, à veiller au respect des différentes procédures retenues de commun accord avec les communes, par leur « avis de non objection » nécessaire avant toute signature de contrat de réalisation d’ouvrage.

Mais toujours des défis

Si l’accompagnement des partenaires a favorisé et favorise encore l’exercice de la maîtrise d’ouvrage dans certaines communes à l’instar des communes du Mono/Couffo, de l’Atacora/Donga ou du Borgou, dans d’autres communes, l’apprentissage est encore à ses débuts. C’est le cas dans la cité lacustre de Sô-Ava où le Secrétaire général de la mairie, Dominique Faïsou confie que l’exercice de la maitrise d’ouvrage par la commune n’est pas encore une réalité. Confrontées au manque de ressources financières et de cadres compétents, la commune connaît des limites. C’est ce qui explique que certains partenaires à l’instar de Emmaüs, opère en lieu et place de la commune. Et pour l’heure, même si les différentes phases de la passation des marchés ou de la réalisation des ouvrages sont connues, la mairie peine toujours à exercer son rôle.
Ailleurs, même au niveau des communes bénéficiaires de l’appui des partenaires pour le renforcement de leurs capacités, des risques planent sur les acquis enregistrés. La trop grande mobilité des cadres ou agents fragilise le processus. Un constat que déplore Guillaume Houinato, qui indique par ailleurs, qu’il faut aller plus loin dans le renforcement des services techniques des mairies. Ce renforcement doit passer par le recrutement de cadres spécialisés en développement local et d’élaboration de projet.
L’autre défi majeur est le renforcement de la collaboration entre les services Eau (SEau) au niveau des départements et les communes. Ainsi, pour une bonne circulation des informations entre les communes et la Direction Générale de l’Eau, les acteurs communaux souhaitent que les SEau soient plus proches des mairies. « Il faut que la DG Eau ait des répondants au niveau des communes comme la DHAB avec les agents d’hygiène ou le ministère de l’agriculture avec les Responsables de Centre régional pour la promotion agricole (R/CeRPA », signale le maire de Klouékanmey. Car, si on peut gouverner de loin, on administre de près et la gestion de proximité est gage d’efficacité.

Alain TOSSOUNON
Mamadou Gado, chef du Service Développement communautaire et des Stratégies d’Approvisionnement en Eau potable: A partir de 2010, la DG-Eau est engagée dans le processus de transfert des ressources avec 9 communes
Le transfert de la maîtrise d’ouvrage aux communes dans le secteur de l’eau est une exigence des lois sur la décentralisation. Mais, selon Mamadou Gado, Chef du Service Développement communautaire et des Stratégies d’approvisionnement en Eau potable, c’est à partir de 2010 que la Direction Générale de l’Eau engage le transfert réel des ressources à 9 communes ciblées. Par ailleurs, dans cet entretien, il aborde la question de la programmation communale et les défis à relever par les communes afin de faire de l’exercice de la maîtrise d’ouvrage par les communes, une réalité dans notre pays.

Quel état des lieux peut-on faire de l’exercice de la maîtrise d’ouvrage par les communes ?
Avec la décentralisation, la loi n°97-029 du 15 janvier 1999 fait des communes les maîtres d’ouvrage en matière d’Approvisionnement en Eau Potable. Dans ce cadre, la commune a la responsabilité de la fourniture et la distribution de l’eau potable aux populations. A partir de cet instant, des réformes profondes s’imposent ; car nous passons de l’approche par la demande à la maîtrise d’ouvrage communale. Nous sommes au début de l’exercice de ce nouveau rôle par les maires, et progressivement ce sera une réalité. Dans le cas de la gestion des Adductions d’eau villageoises c’est déjà une réalité et les maires savent qu’il y a 4 modes de gestion parmi lesquels il faut choisir. L’intermédiation sociale est par contre totalement transférée aux communes. Le processus a démarré en 2006 et s’est achevé en 2008. Depuis lors, ce sont les communes qui passent les contrats avec les Ong d’intermédiation sociale. Elles contrôlent les prestations de ces Ong et les paient à travers des crédits transférés directement dans les communes ou à travers des crédits délégués. Le paiement des prestations des Ong par les communes se fera à partir de 2010 par des crédits transférés aux communes.
A partir de 2010, la réalisation des ouvrages d’AEP sera transférée mais de façon progressive. Il faut dire que dans le cadre de la mise en œuvre du Programme pluriannuel Eau et Assainissement (PPEA), 9 communes ont été sélectionnées pour bénéficier du transfert de crédit. Le moment venu, les modalités y afférents seront clairement définies. Pour le moment, il s’agira d’environ 20% du coût des travaux à réaliser. C’est un test.

Quelles dispositions ont été prises pour réussir le passage de l’approche par la demande à la programmation communale au niveau des communes ?

Avec la décentralisation, l’ancienne procédure appelée « approche par la demande » a changé. C’est pourquoi nous sommes actuellement en train de travailler pour accompagner les communes à élaborer ce qu’on appelle ‘’Guide de la programmation communale’’. Avec ce guide, la commune ne va plus se baser sur la demande, mais plutôt sur les besoins de sa communauté pour programmer la réalisation des ouvrages sur un certain nombre d’années ; ainsi chaque année, la commune en fonction des ressources dont elle dispose, réalise les ouvrages qui sont programmés. C’est à cette étape que nous sommes. Dans les Collines par exemple, ces programmations existent déjà et les maires connaissent leurs besoins sur un certain nombre d’années. Ce même travail, dans lequel nous sommes aidés par les Partenaires techniques et financiers (PTF), a démarré dans beaucoup de départements. Il commence par un état des lieux qui permet de voir les besoins, avant de procéder à la programmation. Dans la zone d’intervention de la GTZ (Atacora, Donga, Mono, Couffo, Ouémé, plateau), ce travail est en cours. La Banque mondiale a financé la zone de l’Alibori où l’état des lieux est déjà achevé et bientôt on va passer à l’étape de la programmation. Dans le Borgou, il y a la SNV avec le programme PPEA qui va aussi prendre un certain nombre de communes pour les aider à faire leur programmation.
Nous pouvons dire qu’avoir un point d’eau, relève désormais de la commune à travers la programmation qui est faite et qui tient compte des besoins des localités relevées par l’état des lieux.

Selon vous, quelles sont les défis à relever pour un réel exercice de la maîtrise d’ouvrage par les communes ?

En termes de succès on peut citer : la prise de conscience par les communes de leur rôle de maître d’ouvrage ; l’organisation des formations de renforcement des capacités au profit des communes/ Beaucoup de formation ont été organisées pour renforcer les capacités des communes ; la prédisposition à l’apprentissage de la gestion des contrats par les communes ; l’appropriation du processus de sélection des Structures d’intermédiation sociale [SIs] (élaboration DAO, dépouillement, attribution de marché, etc.) ; l’appui constant des CA aux animateurs des SIS ; l’aptitude à l’appréciation critique des décomptes ; Planification des activités des SIs à partir des priorités communales (pour certaines communes).
Par ailleurs, en ce qui concerne les faiblesses ou obstacles, on peut noter : les nouveaux élus et certains C/ST et C/SPDL remplacés ne sont pas formés ; le manque de moyens au niveau de certaines communes pour le suivi des activités des ONG (motos , carburant, etc.) ; le retard connu dans la disponibilité des ressources transférées aux communes ; l’insuffisance de suivi de l’exécution des contrats des SIS par les communes ; le manque d’analyse et d’exploitation des rapports des ONG par les communes ; la lenteur observée dans le traitement des décomptes ; l’insuffisance de bonne gouvernance des ressources allouées (pas toujours utilisées à bon escient) , l’instabilité du personnel; la surcharge de travail et l’indisponibilité des C/ST ou cadres de la mairie en charge du suivi des contrats avec les ONG ; le manque de financement pour la réalisation des ouvrages. ;
En termes de défis, on peut aussi évoquer: l’amélioration de la répartition des tâches entre les différents services communaux et la nécessité de rendre plus efficace, la procédure de transfert direct des ressources aux communes. Enfin, il faut veiller à l’utilisation judicieuse des ressources de fonctionnement allouées aux communes et rendre effectif l’assistance-conseil du Service de l’eau auprès du préfet pour améliorer les performances de communes.

Réalisé par Bernard HOUEHOUNDE

Sègla Lihoussou, Expert eau et décentralisation à l’ANCB; « Il n’y a pas véritablement de maîtrise d’ouvrage communal dans le secteur de l’eau »
Le processus de la maitrise d’ouvrage communal dans le secteur de l’eau ne manque pas d’intérêt au niveau de l’institution faîtière des communes du Bénin. Dans cet entretien, l’expert eau et décentralisation au niveau de l’Association Nationale des Communes du Bénin ne tarie pas d’arguments pour signaler que de grands efforts restent à déployer pour faire de l’exercice de la maitrise d’ouvrage par les communes, une réalité dans notre pays.

Quelle appréciation faites-vous de l’exercice de la maîtrise d’ouvrage communal dans le secteur de l’eau ?

La planification/programmation est encore aux mains de l’administration centrale, de même que la réalisation des ouvrages. Les communes se contentent de l’intermédiation sociale et dans une moindre mesure, de la signature des contrats d’affermage pour l’exploitation des ouvrages. Les phases importantes de la maîtrise d’ouvrage que constituent la programmation et la réalisation des ouvrages sont encore aux mains de l’administration de l’eau.
Pour ce qui concerne le milieu urbain, il n’y a même pas encore d’échanges structurés entre les communes et la SONEB. Les petits pas posés concernent le milieu rural. Il n’y a pas encore véritablement de maîtrise d’ouvrage communal dans le secteur de l’eau.

De même, les communes peinent à avoir les informations relatives aux fonds transférés pour la réalisation de certains ouvrages…

Exactement, et il est difficile de savoir là où ça coince. Est-ce le au niveau de la Direction financière du ministère qui n’informe pas à temps les Seau ? Difficile de le dire. Toujours est-il que l’information n’est pas fournie à temps, ce qui amène certaines communes à recourir au collectif budgétaire pour prendre en compte les nouvelles ressources signalées.

Que faire pour améliorer l’appui-conseil des Seau au profit des communes et pour une bonne collaboration entre les deux acteurs ?
J’avoue qu’il y a une réorganisation à opérer au niveau des communes. Le service public de l’eau doit être conçu et mis en place avec un responsable attitré qui servira valablement de pont entre l’administration déconcentrée de l’eau et l’administration communale. L’intercommunalité autour de l’eau pourrait aussi permettre aux communes, de disposer de ressources humaines qualifiées qui seront des interlocuteurs valables vis-à-vis de l’administration de l’eau.

Propos recueillis par Alain TOSSOUNON

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